Администрация Орловской области
17 ноября 2018, 13:42 MSK
 
 
 
 
 
 
Наши партнеры
Орел регион
Орловское информбюро
Первый областной
Мониторинг правоприменения > Доклады о результатах мониторинга правоприменения
 

Доклад о результатах мониторинга, осуществленного в 2013 году
в соответствии с планом мониторинга правоприменения
в Российской Федерации на 2013 год, утвержденным распоряжением
Правительства Российской Федерации от 1 августа 2012 года № 1396-р

В соответствии с Положением о мониторинге правоприменения, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», органы государственной власти субъектов ежегодно в срок до 1 июня направляют в Министерство юстиции Российской Федерации результаты мониторинга, осуществленного в предыдущем году, и предложения к проекту плана мониторинга на очередной год.

При осуществлении своих полномочий исполнительными органами государственной власти специальной компетенции Орловской области регулярно отслеживается необходимость разработки и принятия соответствующих нормативных правовых актов на региональном уровне.

В процессе осуществления указанными органами правотворческой деятельности и с учетом правоприменительной практики в рамках проведенного мониторинга был выявлен ряд пробелов в действующем законодательстве.

По результатам проведенного в 2013 году мониторинга правоприменения можно отметить следующее.

1. В сфере защиты здоровья населения от последствий потребления табака.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 12 Федерального закона от 23 февраля 2013 года № 15-ФЗ «Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака» (далее - Закон) запрещено курение в местах на открытом воздухе на расстоянии менее чем 15 м от входов в помещения железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов, станций метрополитенов, а также на станциях метрополитенов, в помещениях железнодорожных вокзалов, автовокзалов, аэропортов, морских портов, речных портов.

Вместе с тем не ясно, каким образом и кем должно определяться расстояние от входа, чтобы курить в безопасной зоне. Статьи 6 - 10 Закона не содержат указаний на мероприятия, которые должны осуществлять органы государственной власти и местного самоуправления, а также собственники предприятий и организаций применительно к установлению зоны для курения на открытом воздухе.

На практике возможно обозначать такие зоны на асфальте с помощью бросающихся в глаза линий с предупреждающими надписями. Однако при покрытии данных надписей снегом в холодное время года их будет необходимо постоянно очищать. Исходя из норм действующего законодательства, не ясно, на кого будет возложена обязанность по очистке указанных зон и кто должен будет финансировать эти мероприятия.

Кроме того, в целях реализации рассматриваемой нормы Закона возможно обозначить зоны для курения столбиками с соответствующими указателями и предупреждениями. Однако это создаст дополнительные трудности для пешеходов. При этом может возникнуть ситуация, когда 15-метровая зона закончится на автомобильной дороге.

Вместе с тем Правила дорожного движения Российской Федерации не предусматривают нанесения на проезжую часть иных, не отраженных в данном нормативном правовом акте обозначений, тем более установку каких-либо конструкций.

Таким образом, рассматриваемая норма Закона является «размытой» и может повлечь затруднения в правоприменительной практике. В связи с чем Законом или подзаконным актом следует конкретизировать порядок ее реализации.

2. В сфере законодательства об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 54 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» предусматривает, что памятники и ансамбли, находящиеся в общей собственности, включая памятники и ансамбли, относящиеся к жилищному фонду, а также земельные участки, в границах которых расположены указанные памятники и ансамбли, разделу не подлежат. Выдел собственникам их доли в натуре не осуществляется.

Статьей 209 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права охраняемые законом интересы других лиц. Вместе с тем возникает вопрос, имеет ли единственный собственник памятника право разделить принадлежащее ему имущество на части. При этом в федеральном законодательстве прямо не урегулирован вопрос о возможности раздела памятника на части единственным собственником.

Таким образом, необходимо внести изменение в пункт 2 статьи 54 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», запретив не только возможность раздела памятников и ансамблей, находящихся в общей собственности, но и раздел памятника на части единственным собственником.

3. В сфере градостроительной деятельности в Российской Федерации.

3.1. Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – Кодекс), принятый 29 декабря 2004 года, – основной законодательный акт, который определяет порядок осуществления градостроительной деятельности на территории Российской Федерации.

В Федеральном законе от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» были установлены переходные положения от архитектурно-планировочного задания (далее – АПЗ), являющегося основанием для выдачи разрешения на строительство объекта до принятия настоящего Кодекса, к градостроительному плану земельного участка (далее – ГПЗУ).

Понятие АПЗ дано в Федеральном законе от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации». Примерные форма и содержание АПЗ установлены постановлением Государственного комитета Российской Федерации по жилищной и строительной политике от 1 апреля 1998 года № 18-28 «Об утверждении Рекомендаций по составу архитектурно-планировочного задания на проектирование и строительство зданий, сооружений и их комплексов». Согласно данному постановлению АПЗ входит в состав документов, являющихся основанием для выдачи разрешения на строительство, что противоречит пункту 2 части 7 статьи 51 Кодекса, которым ГПЗУ определен как обязательный документ для предоставления в орган, уполномоченный на выдачу разрешения на строительство, в целях получения такого разрешения.

В составе ГПЗУ в соответствии с законодательством указывается информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке.

В условиях действия ГПЗУ применение положений Федерального закона «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» в части норм об АПЗ вносит неопределенность в процесс правоприменения. Обязательность АПЗ также не определена законодательством при осуществлении градостроительной деятельности.

Таким образом, Федеральный закон от 17 ноября 1995 года № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», принятый в 1995 году, необходимо привести в соответствие с положениями Кодекса.

3.2. Форма градостроительного плана, утвержденная приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 10 мая 2011 года № 207 «Об утверждении формы градостроительного плана земельного участка» не предусматривает включение сведений о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, что не соответствует требованиям федерального законодательства, а именно:

пункту 7 части 3 статьи 44 Кодекса, согласно которому в составе градостроительного плана земельного участка указывается информация о технических условиях подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);

абзацу 8 пункта 4 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года № 83, согласно которому в отношении застроенного земельного участка, а также после определения правообладателя земельного участка, предназначенного для строительства (реконструкции) объектов капитального строительства, в градостроительный план земельного участка включаются технические условия, выданные правообладателю земельного участка в соответствии с пунктами 5 - 12 данных Правил.

Федеральным законодательством требуется указывать информацию в градостроительном плане земельного участка, а установленная форма не предусматривает включение сведений о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.

Таким образом, следует внести изменения в пункт 7 части 3 статьи 44 Кодекса и пункт 4 Правил определения и предоставления технических условий подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2006 года № 83, в части исключения из состава градостроительного плана информации о технических условиях.

Кроме того, следует дополнить часть 7 статьи 51 Кодекса требованиями о предоставлении технических условий подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения при получении разрешения на строительство.

3.3. В рассматриваемой сфере законодательства имеются некоторые пробелы в правовом регулировании, к которым можно отнести следующие.

Так, пунктом 18 статьи 1 Кодекса предусмотрено, что виды объектов федерального значения в области обороны страны и безопасности государства, подлежащих отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации, определяются Президентом Российской Федерации.

Вместе с тем до настоящего времени такой нормативный правовой акт не принят.

Согласно части 7 статьи 52 Кодекса отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Однако соответствующий порядок в настоящее время не определен.

Также в настоящее время не закреплен порядок приостановления строительства, реконструкции объекта капитального строительства во исполнение части 6 статьи 54 Кодекса.

4. В сфере законодательства о налогах и сборах.

Существующая сегодня в Российской Федерации налоговая система предполагает предоставление налоговых льгот на федеральном, региональном и муниципальном уровне.

Основная нормативная база, регламентирующая предоставление налоговых преференций:

на федеральном уровне – Налоговый кодекс Российской Федерации (далее – НК РФ);

на региональном уровне – законы субъектов Российской Федерации;

на местном уровне – нормативные правовые акты представительных органов муниципального образования, определяющие порядок и условия установления налоговых льгот по налогу на землю и налогу на имущество физических лиц.

В Орловской области региональные налоговые льготы определяют три областных законодательных актах, в том числе:

Закон Орловской области от 8 ноября 2010 года № 1130-ОЗ «О понижении налоговой ставки налога на прибыль организаций, зачисляемого в областной бюджет, для организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Орловской области» (далее – Закон о понижении налоговой ставки налога на прибыль организаций);

Закон Орловской области от 25 ноября 2003 года № 364-ОЗ «О налоге на имущество организаций» (далее – Закон «О налоге на имущество организаций»);

Закон Орловской области от 26 ноября 2002 года № 289-ОЗ «О транспортном налоге».

Налоговые льготы, установленные законодательством Орловской области, направлены на решение различного рода задач социально-экономического развития территории. Большая группа льгот носит социальный характер и направлена на поддержку граждан с невысокими доходами. Льготы, которыми пользуются учреждения, органы государственной власти и органы местного самоуправления, финансируемые из регионального или местного бюджета, установлены для устранения встречных финансовых потоков и рационального использования бюджетных средств. Другая часть налоговых льгот призвана стимулировать приток инвестиций в экономику региона, что должно обеспечивать рост налогооблагаемой базы и, как следствие, в перспективе прирост налоговых поступлений в региональный бюджет.

Решая задачу привлечения инвестиций в экономику в условиях острой конкурентной борьбы за деньги инвесторов, Орловская область в рамках налогового законодательства Российской Федерации достаточно активно применяет механизм предоставления налоговых льгот по региональным налогам для стимулирования на территории региона инвестиционной деятельности.

Возможность установления субъектам инвестиционной деятельности специальных налоговых режимов, не носящих индивидуального характера, предусмотрена Законом Орловской области от 6 октября 2009 года № 969-ОЗ «О государственной поддержке инвестиционной деятельности в Орловской области». Конкретные налоговые преференции для инвесторов установлены в двух областных законах.

Одним из них является Закон «О налоге на имущество организаций», в котором определены следующие налоговые преференции в отношении субъектов инвестиционной деятельности:

налоговая ставка 0 % по налогу на имущество организаций предоставляется инвесторам в отношении имущества, созданного и (или) приобретенного в результате осуществления инвестиционного проекта в течение первых трех лет его реализации, за исключением переданного в аренду, лизинг. При этом срок предоставления льготы поставлен в зависимость от объема инвестиций, осуществленных в течение первых трех лет реализации инвестиционного проекта. На максимальный срок (три года) льгота предоставляется инвесторам, вложившим в проект 2 млрд рублей;

налоговая ставка 1,1 % по налогу на имущество устанавливается для организаций осуществляющих производство строительной керамики, селекционно-гибридную работу по разведению племенных свиней в ходе реализации инвестиционного проекта, производство основной фармацевтической продукции. Данная льгота предоставляется при условии реинвестирования указанными организациями высвободившихся вследствие льготного налогообложения средств в развитие производственной базы.

Вторым - Закон о понижении налоговой ставки налога на прибыль организаций. Согласно НК РФ в общем случае ставка налога на прибыль составляет 20 %. При этом сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 %, зачисляется в федеральный бюджет, а по ставке 18 % - в бюджеты субъектов Российской Федерации. Закон о понижении налоговой ставки налога на прибыль организаций устанавливает, что налоговая ставка налога на прибыль организаций в части, подлежащей зачислению в областной бюджет, может быть понижена до 13,5 %. В зависимости от объема инвестиций, осуществленных в течение первых трех лет реализации инвестиционного проекта, предусмотрены три возможных уровня снижения процентной ставки: свыше 0,1 млрд. рублей до 0,5 млрд. рублей включительно – 1,5 процентных пункта; свыше 0,5 млрд рублей до 2 млрд рублей включительно – 3 процентных пункта; свыше 2 млрд. рублей – 4,5 процентных пункта. Таким образом, совокупная налоговая ставка налога на прибыль организаций для организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность на территории Орловской области, может быть снижена с 20 до 15,5 %.

Начиная с 2004 года, Орловская область активно использует механизм налогового стимулирования предприятий, инвестирующих средства в экономику региона. Так, только в течение 2010 – 2013 годов объем налоговых льгот, предоставленных организациям, осуществляющим на территории Орловской области инвестиционную деятельность, составил 252,2 млн. рублей.

Льготы по региональным налогам, предоставленные в Орловской области субъектам инвестиционной деятельности, призваны оказывать благоприятное воздействие как на результаты деятельности самих получателей льгот, так и на социально-экономические показатели развития Орловской области.

Налоговые льготы в целом и инвестиционные, в частности, в некотором смысле аналогичны бюджетным расходам и, следовательно, должны подвергаться столь же тщательной проверке с точки зрения их прозрачности и эффективности.

В Орловской области оценка эффективности налоговых льгот, предоставленных региональным законодательством, в том числе инвестиционного характера, осуществляется на основании Закона Орловской области от 30 июня 2009 года № 923-ОЗ «Об оценке бюджетной, социальной и экономической эффективности налоговых льгот, устанавливаемых отдельным категориям налогоплательщиков», а также принятого в развитие его положений Порядка ежегодной оценки бюджетной, социальной и экономической эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых льгот, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30 июня 2009 года № 70.

В соответствии с вышеуказанными нормативными правовыми актами оценка эффективности установленных (планируемых к установлению) налоговых льгот в Орловской области проводится ежегодно в целях: минимизации потерь областного бюджета, связанных с установлением налоговых льгот; достижения стабильной производственной, финансово-экономической деятельности организаций на основе применения мер государственной поддержки; проведения социальной политики, в том числе в сфере занятости населения. Для этого осуществляется триединая оценка эффективности налоговых льгот (действующих и вводимых), предполагающая оценку по трем категориям: бюджетной, экономической и социальной эффективности.

Вместе с тем анализ практики предоставления налоговых льгот на территории Орловской области выявил проблемы в федеральном законодательстве.

Во-первых, в НК РФ отсутствует норма, устанавливающая обязанность ежегодной оценки эффективности предоставленных налоговых льгот.

Во-вторых, согласно пункту 1 статьи 102 Налогового кодекса Российской Федерации налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, следственными органами, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:

1) являющихся общедоступными, в том числе ставших таковыми с согласия их обладателя - налогоплательщика;

2) об идентификационном номере налогоплательщика;

3) о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;

4) предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам);

5) предоставляемых избирательным комиссиям в соответствии с законодательством о выборах по результатам проверок налоговым органом сведений о размере и об источниках доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности;

6) предоставляемых в Государственную информационную систему о государственных и муниципальных платежах, предусмотренную Федеральным законом от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

На практике территориальный орган налоговой службы предоставляет только информацию о суммах, не поступивших в бюджеты всех уровней, в связи с предоставлением налоговых льгот федеральным, региональным и местным законодательством. Вместе с тем норма, которая предусматривала бы доступ к достоверной информации о суммах предоставленных налоговых льгот по региональным и местным налогам в разрезе конкретных налогоплательщиков, в статье 102 Налогового кодекса Российской Федерации, регламентирующей режим налоговой тайны, отсутствует.

В-третьих, сложности в правоприменении связаны с отсутствием единой методики оценки эффективности предоставляемых налоговых льгот, разработанной на федеральном уровне. На это, в частности, прямо было указано в аналитическом материале о результатах проверки эффективности принимаемых мер, связанных с обеспечением сбалансированности региональных бюджетов при исполнении указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, подготовленном Контрольным управлением Администрации Президента Российской Федерации по результатам контрольного мероприятия, проведенного во втором полугодии 2013 года.

В связи с изложенным предлагаем:

1. Ввести в Налоговый кодекс Российской Федерации норму, обязывающую ежегодно проводить оценку эффективности установленных налоговых льгот.

2. Внести изменения в статью 102 Налогового кодекса Российской Федерации в части включения нормы, устанавливающей доступ к достоверной информации о суммах предоставленных налоговых льгот по региональным и местным налогам.

3. Разработать на федеральном уровне единую методику оценки эффективности предоставляемых налоговых льгот.

В завершении хотелось бы остановиться на одной из проблем, возникающих при организации мониторинга правоприменения. В целях эффективной реализации результатов мониторинга правоприменения после его проведения необходимо подготавливать проекты нормативных правовых актов Российской Федерации, которые были бы направлены на совершенствование правоприменительной практики и устранение имеющихся коллизий и пробелов в федеральном законодательстве.

В соответствии с действующими нормами законодательства мониторинг правоприменения проводят как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти всех субъектов Российской Федерации. Обнаружив пробел или коллизию в федеральном законодательстве, субъект мониторинга подготавливает проект нормативного правового акта Российской Федерации, устраняющий такие нарушения. Вместе с тем, в виду проведения мониторинга правоприменения в одних и тех же сферах общественных отношений и обнаружения, тем самым, одинаковых проблем, возникает ситуация, при которой органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации могут разрабатываться проекты нормативных правовых актов Российской Федерации, затрагивающие одни и те же правовые сферы.

В связи с чем в целях оптимизации деятельности по совершенствованию действующего законодательства предлагаем уполномоченному федеральному органу государственной власти аккумулировать предложения, исходящие от субъектов мониторинга, и осуществлять разработку соответствующих проектов нормативных правовых актов Российской Федерации.

 

Доклады
 
Нормативные правовые акты
ГлавнаяМониторинг правоприменения > Доклады о результатах мониторинга правоприменения – 2013 год
 
© 1998-2018 Администрация Губернатора и Правительства Орловской области